Das IRG vor der Generalüberholung: Was die Reform der internationalen Rechtshilfe verändern soll

Grenzüberschreitende Strafverfahren gehören längst zum Alltag. Beschuldigte werden aufgrund Europäischer Haftbefehle festgenommen, Beweismittel aus dem Ausland angefordert, Vermögenswerte in anderen Staaten gesichert und ausländische Strafurteile in Deutschland vollstreckt. Die rechtliche Grundlage dafür bildet vor allem das Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen – kurz IRG.

Das geltende IRG ist jedoch über Jahrzehnte durch zahlreiche Einzeländerungen gewachsen. Seine Struktur gilt als unübersichtlich, die Regelungen sind auf viele Abschnitte verteilt und teilweise nur über mehrstufige Verweisungen verständlich. Mit dem Regierungsentwurf zur Neuregelung des Rechts der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen soll das Gesetz deshalb nicht nur punktuell geändert, sondern vollständig neu gefasst werden.

Dabei verfolgt die Bundesregierung zwei Ziele, die nicht immer leicht miteinander zu vereinbaren sind: Die internationale Zusammenarbeit soll schneller und effizienter werden, zugleich sollen die Rechte der betroffenen Personen deutlich sichtbarer und besser durchsetzbar sein.

Wichtig: Die Neufassung ist noch nicht geltendes Recht

Bei der vorgelegten Fassung handelt es sich um einen Regierungsentwurf. Die beschriebenen Änderungen sind daher beabsichtigt, aber noch nicht verbindlich. Im weiteren Gesetzgebungsverfahren können Vorschriften geändert, ergänzt oder gestrichen werden.

Das aktuell geltende IRG folgt weiterhin der bisherigen Systematik. Das zeigt etwa der gegenwärtige § 77 IRG, der allgemein auf andere Verfahrensordnungen verweist, sowie § 83 IRG mit ergänzenden Voraussetzungen für Auslieferungen innerhalb der Europäischen Union.

Warum eine Gesamtreform erforderlich erscheint

Das IRG stammt im Kern aus dem Jahr 1982 und enthält teilweise noch Regelungsansätze, die auf das Deutsche Auslieferungsgesetz von 1929 zurückgehen. Seither hat sich das Recht der internationalen Zusammenarbeit grundlegend verändert.

Ursprünglich wurde Rechtshilfe vor allem als Beziehung zwischen zwei Staaten verstanden: Ein Staat stellte ein Ersuchen, der andere entschied, ob und wie er Unterstützung leistet. Die betroffene Person erschien dabei weitgehend als Objekt staatlicher Zusammenarbeit.

Heute wird von einem mehrdimensionalen Rechtshilfeverhältnis ausgegangen. Neben den beteiligten Staaten besitzt auch der Einzelne eine eigenständige Rechtsposition. Grundrechte, Rechtsschutz, anwaltlicher Beistand und Datenschutz müssen deshalb bereits im Rechtshilfeverfahren berücksichtigt werden.

Hinzu kommt die Sonderstellung der Europäischen Union. Die Zusammenarbeit ihrer Mitgliedstaaten beruht nicht mehr ausschließlich auf klassischer zwischenstaatlicher Rechtshilfe, sondern in vielen Bereichen auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung. Eine gerichtliche Entscheidung aus einem Mitgliedstaat soll grundsätzlich auch in einem anderen Mitgliedstaat anerkannt und vollstreckt werden.

Schließlich muss das IRG an neue EU-Rechtsakte, die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts sowie an Beanstandungen der Europäischen Kommission angepasst werden.

1. Eine vollständig neue Gesetzesstruktur

Die sichtbarste Änderung ist die umfassende Neuordnung. An die Stelle eines durch zahlreiche Ergänzungen und Buchstabenparagrafen geprägten Gesetzes soll ein systematisch aufgebautes IRG mit 338 Paragrafen treten.

Die Neufassung gliedert sich im Wesentlichen in:

1. allgemeine Vorschriften,
2. die Zusammenarbeit mit Staaten außerhalb der Europäischen Union,
3. die Zusammenarbeit mit EU-Mitgliedstaaten,
4. die Zusammenarbeit mit Schengen-assoziierten Staaten,
5. die Zusammenarbeit mit internationalen Einrichtungen und
6. Schluss- und Übergangsvorschriften.

Ein neuer allgemeiner Teil soll diejenigen Regeln bündeln, die für mehrere oder alle Formen der Rechtshilfe gelten. Dazu gehören insbesondere Zuständigkeitsfragen, Verfahrensrechte, elektronische Kommunikation und Datenschutz.

Die klassische Zusammenarbeit mit Drittstaaten wird zugleich deutlicher von der unionsrechtlichen Zusammenarbeit abgegrenzt. Das ist nicht nur redaktionell bedeutsam: Im Drittstaatenverkehr bleibt Raum für außen- und allgemeinpolitische Erwägungen. Innerhalb der EU steht dagegen die grundsätzliche Pflicht zur Anerkennung und Vollstreckung justizieller Entscheidungen im Vordergrund.

2. Verfahrensrechte erhalten einen eigenen Platz

Eine der wichtigsten inhaltlichen Neuerungen ist die Bündelung der Rechte betroffener Personen. Der Entwurf widmet ihnen im allgemeinen Teil ein eigenes Kapitel.

Ausdrücklich geregelt werden sollen unter anderem:

• das Recht auf anwaltlichen Beistand,
• die notwendige Rechtsbeistandschaft,
• Belehrungspflichten,
• die Bestellung und Vergütung eines Rechtsbeistands,
• Dolmetscher- und Übersetzungsleistungen,
• die Einsicht in Rechtshilfeakten sowie
• Rechtsmittel gegen die Bestellung oder Nichtbestellung eines Beistands.

Viele dieser Rechte sind nicht völlig neu. Teilweise gelten sie bereits aufgrund einzelner Vorschriften, unionsrechtlicher Vorgaben oder über Verweisungen auf die Strafprozessordnung. Die Neufassung soll sie jedoch zusammenführen, konkretisieren und dadurch leichter erkennbar machen.

Das ist mehr als eine redaktionelle Verbesserung. Wer von einer Auslieferung, einer Beschlagnahme oder der Vollstreckung eines ausländischen Urteils betroffen ist, soll seine Rechtsposition unmittelbar dem IRG entnehmen können, anstatt sie aus verschiedenen Gesetzen und Verweisungsketten rekonstruieren zu müssen.

3. Mehr Rechtsschutz im Auslieferungsverfahren

Besonders weitreichend sind die geplanten Änderungen im Auslieferungsrecht. Bislang entscheiden Oberlandesgerichte vielfach schriftlich über die Zulässigkeit einer Auslieferung. Eine persönliche Anhörung durch das Gericht ist möglich, aber nicht in jedem Fall garantiert.

Künftig soll die verfolgte Person auf Antrag grundsätzlich das Recht erhalten, zumindest einmal vom zuständigen Oberlandesgericht mündlich angehört zu werden. Die Anhörung kann zur Vermeidung unnötiger Transporte teilweise per Bild- und Tonübertragung erfolgen. In einfach gelagerten Fällen soll sie einem einzelnen Senatsmitglied übertragen werden können – allerdings nur bei einer Anhörung in Präsenz.

Mit der Anhörung soll das Gericht einen unmittelbaren Eindruck von der betroffenen Person und ihren Einwendungen erhalten. Das kann beispielsweise relevant sein, wenn sie unmenschliche Haftbedingungen, politische Verfolgung, eine drohende Mehrfachverfolgung oder familiäre Härten geltend macht.

Daneben sieht der Entwurf weitere Schutzmechanismen vor:

• Das Amtsgericht soll bei einer vorläufigen Festnahme die Freilassung anordnen, wenn die Auslieferung offensichtlich unzulässig ist.
• Eine vom Amtsgericht ausgesprochene vorläufige Festhalteanordnung soll grundsätzlich auf höchstens 21 Tage begrenzt werden.
• Gegen die Zulässigkeitsentscheidung des Oberlandesgerichts soll ein ausdrücklicher Rechtsbehelf geschaffen werden.
• Auf Antrag der betroffenen Person soll das Oberlandesgericht seine Entscheidung erneut überprüfen.
• Die betroffene Person soll anregen können, eine entscheidungserhebliche Rechtsfrage dem Bundesgerichtshof vorzulegen.

Damit würde erstmals ein klarer gesetzlicher Kontrollmechanismus für Entscheidungen geschaffen, die für die betroffene Person bis zum Verlust ihrer persönlichen Freiheit und zur Überstellung in ein anderes Rechtssystem führen können.

4. Auch Bewilligungsentscheidungen sollen überprüfbar sein

Bei der klassischen Rechtshilfe mit Drittstaaten wird traditionell zwischen zwei Ebenen unterschieden. Zunächst wird rechtlich geprüft, ob eine Maßnahme zulässig ist. Anschließend entscheidet die zuständige Behörde, ob die Rechtshilfe tatsächlich bewilligt wird. In diese zweite Entscheidung können außenpolitische Erwägungen einfließen.

Der Entwurf hält grundsätzlich an diesem Modell fest. Er stellt jedoch klar, dass die Bewilligung kein vollständig „justizfreier“ Regierungsakt ist. Unter bestimmten Voraussetzungen soll auch sie gerichtlich überprüft werden können.

Die Schwelle dafür soll hoch bleiben. Gleichwohl ist die Regelung rechtsstaatlich bedeutsam: Selbst eine außenpolitisch geprägte Entscheidung darf sich nicht völlig der Kontrolle entziehen, wenn sie subjektive Rechte einer betroffenen Person berührt.

5. Einheitliche Voraussetzungen für die Rechtshilfe mit Drittstaaten

Ablehnungsgründe und allgemeine Voraussetzungen sind im geltenden IRG nicht für alle Rechtshilfearten einheitlich geregelt. Die Neufassung soll sie systematisieren und teilweise neu gewichten.

Vorgesehen sind unter anderem allgemeine Regelungen zu:

• beiderseitiger Strafbarkeit beziehungsweise Sanktionierbarkeit,
• Strafmündigkeit,
• politischer oder diskriminierender Verfolgung,
• dem Verbot mehrfacher Strafverfolgung,
• Todesstrafe und lebenslangen Sanktionen,
• unerträglich harten Strafen,
• dem deutschen Ordre public sowie
• Zusicherungen des ersuchenden Staates.

Der Grundsatz der Gegenseitigkeit soll dagegen nicht länger zwingende Voraussetzung einer Auslieferung sein. Bisher kann er als Instrument dienen, um von einem anderen Staat ein vergleichbares Kooperationsverhalten einzufordern. Nach Ansicht der Bundesregierung handelt es sich dabei jedoch eher um ein außenpolitisches Druckmittel als um ein echtes rechtliches Zulässigkeitskriterium. Gegenseitigkeit soll deshalb weiterhin bei der Bewilligungsentscheidung berücksichtigt werden können, aber nicht mehr zwingend über die rechtliche Zulässigkeit entscheiden.

Auch politische und militärische Straftaten sollen nicht mehr als eigenständige Ablehnungsgruppen fortgeführt werden. Schutz soll stattdessen vor allem über das Verbot politischer oder diskriminierender Verfolgung und den Ordre-public-Vorbehalt gewährleistet werden.

6. Der Europäische Haftbefehl wird deutlicher vom Auslieferungsrecht getrennt

Die Zusammenarbeit innerhalb der EU soll einen eigenen, klar erkennbaren Regelungsbereich erhalten. Der Entwurf spricht deshalb nicht mehr lediglich von Auslieferung, sondern ausdrücklich vom „Europäischen Haftbefehl und Übergabeverfahren“.

Damit soll verdeutlicht werden, dass der Europäische Haftbefehl keine bloß vereinfachte Auslieferung ist. Er beruht auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung: Ein ordnungsgemäßer Haftbefehl eines Mitgliedstaates ist grundsätzlich zu vollstrecken, sofern kein zwingender oder fakultativer Ablehnungsgrund vorliegt.

Dementsprechend soll innerhalb der EU auf ein gesondertes Bewilligungsverfahren verzichtet werden. Zwingende und fakultative Ablehnungsgründe werden Teil eines einheitlichen justiziellen Verfahrens. Damit soll klarer werden, welche Stelle über bestehende Ermessensspielräume entscheidet.

Für die Ausstellung und Vollstreckung Europäischer Haftbefehle sollen künftig stets Gerichte als Justizbehörden zuständig sein. Damit reagiert der Entwurf auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und auf Kritik der Europäischen Kommission an der bisherigen deutschen Ausgestaltung.

Außerdem sollen deutsche Staatsangehörige und Personen mit gewöhnlichem Aufenthalt in Deutschland stärker gleichgestellt werden. Für beide Gruppen kann von Bedeutung sein, dass eine Strafverfolgung oder Strafvollstreckung möglichst in dem Staat erfolgt, zu dem sie ihren tatsächlichen Lebensmittelpunkt haben.

7. Vorrang der Zusammenarbeit innerhalb der EU

Der Entwurf will sicherstellen, dass unionsinterne Strafverfolgung und Strafvollstreckung nicht durch ein konkurrierendes Auslieferungsersuchen eines Drittstaates unterlaufen werden.

Besondere Regelungen betreffen deshalb unter anderem:

• EU-Bürger, deren Auslieferung ein Drittstaat verlangt,
• Personen, die in einem anderen Mitgliedstaat als Flüchtlinge anerkannt wurden,
• konkurrierende Auslieferungs- und Übergabeersuchen sowie
• die Übernahme der Strafvollstreckung in Deutschland.

Damit werden mehrere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs in das Gesetz übertragen. Die deutsche Behörde soll nicht allein das Drittstaatenersuchen betrachten, sondern auch prüfen, ob vorrangige Schutz- oder Verfolgungsinteressen eines EU-Mitgliedstaates bestehen.

8. Elektronische Verfahren und moderne Beweiserhebung

Die technische Modernisierung bildet einen weiteren Schwerpunkt. Regelungen über elektronische Aktenführung, elektronischen Rechtsverkehr und digitale Formulare sollen unmittelbar in das IRG aufgenommen werden.

Auch einzelne Rechtshilfemaßnahmen sollen an die heutige Praxis angepasst werden. Das betrifft beispielsweise:

• Vernehmungen per Bild- und Tonübertragung,
• die elektronische Übermittlung von Unterlagen,
• Durchsuchung und Beschlagnahme,
• die Herausgabe von Beweismitteln,
• die grenzüberschreitende Sicherung von Vermögenswerten sowie
• digitale Kommunikationswege zwischen den beteiligten Behörden.

Die Reform berücksichtigt außerdem neue EU-Regelungen zur Digitalisierung der justiziellen Zusammenarbeit, zum Informationsaustausch der Strafverfolgungsbehörden, zur Vermögensabschöpfung und zur Übertragung von Strafverfahren.

9. Polizeiliche Rechtshilfe wird erstmals ausdrücklich geregelt

Polizeibehörden arbeiten bereits heute grenzüberschreitend zusammen und tauschen Informationen aus. Häufig beruht diese Zusammenarbeit auf besonderen Verträgen oder Spezialgesetzen. Soweit solche Regeln fehlen, kann auch das IRG herangezogen werden – bislang jedoch ohne klaren eigenständigen Regelungsbereich.

Die Neufassung soll deshalb erstmals ausdrücklich bestimmen, unter welchen Voraussetzungen polizeiliche Rechtshilfe zulässig ist. Geregelt werden sollen auch die Verwendung übermittelter Informationen in Gerichtsverfahren und ergänzende Befugnisse der Behörden.

Dadurch soll die Abgrenzung zwischen informellem Informationsaustausch, polizeilicher Zusammenarbeit und förmlicher justizieller Rechtshilfe klarer werden.

10. Neue Regeln für die Übertragung von Strafverfahren

Ebenfalls neu ist ein eigener Abschnitt zur Abgabe und Übernahme von Strafverfahren. Eine solche Übertragung kann sinnvoll sein, wenn eine andere Rechtsordnung den engeren Bezug zur Tat, zu den Beweismitteln oder zur beschuldigten Person besitzt.

Für den Rechtshilfeverkehr mit Drittstaaten soll erstmals ausdrücklich geregelt werden, wie entsprechende Ersuchen gestellt oder übernommen werden. Für die Zusammenarbeit innerhalb der EU setzt der Entwurf die Verordnung über die Übertragung von Verfahren in Strafsachen um.

Das kann parallele Ermittlungen vermeiden und dazu beitragen, ein Verfahren dort zu führen, wo es tatsächlich am effektivsten und sachgerechtesten durchgeführt werden kann.

11. Erweiterte Zusammenarbeit mit internationalen Einrichtungen

Der Entwurf öffnet das IRG stärker für die sogenannte vertikale Rechtshilfe. Gemeint ist die Zusammenarbeit nicht mit einem anderen Staat, sondern mit internationalen oder internationalisierten Gerichten und Einrichtungen.

Erfasst werden sollen beispielsweise:

• internationale Strafgerichtshöfe,
• internationalisierte Gerichte,
• deren Nachfolgeorganisationen,
• internationale Beweiserhebungsmechanismen sowie
• sonstige zwischen- oder überstaatliche Einrichtungen mit strafrechtlichen Aufgaben.

Künftig soll eine Zusammenarbeit in größerem Umfang auch dann möglich sein, wenn kein spezieller völkerrechtlicher Vertrag besteht. Sie soll sich im Grundsatz an den Regeln für den vertraglosen Rechtshilfeverkehr mit Drittstaaten orientieren. Besondere Privilegien, die einzelne internationale Gerichte aufgrund eigener Verträge genießen, werden dadurch allerdings nicht automatisch auf andere Einrichtungen übertragen.

Ein neues Gleichgewicht zwischen Effektivität und Individualschutz

Die geplante Reform ist weit mehr als eine Umnummerierung. Sie soll das Recht der internationalen Strafrechtshilfe an drei grundlegende Entwicklungen anpassen:

• Strafverfolgung findet immer häufiger grenzüberschreitend statt.
• Innerhalb der EU gilt ein besonderes System gegenseitiger Anerkennung.
• Betroffene Personen sind nicht nur Gegenstand staatlicher Zusammenarbeit, sondern Träger eigener Verfahrens- und Grundrechte.

Für die Praxis verspricht der Entwurf klarere Zuständigkeiten, weniger komplizierte Verweisungen und modernere Kommunikationswege. Für Betroffene sind vor allem die ausdrücklichen Regeln zur Rechtsbeistandschaft, die mündliche Anhörung vor dem Oberlandesgericht und die neuen Rechtsschutzmöglichkeiten bedeutsam.

Ob das umfangreiche Regelwerk tatsächlich einfacher anzuwenden sein wird, muss sich jedoch erst zeigen. Mit 338 Paragrafen bleibt das internationale Rechtshilferecht eine komplexe Materie. Entscheidend wird daher sein, ob die neue Systematik nicht nur theoretisch schlüssig, sondern auch im Alltag von Gerichten, Staatsanwaltschaften, Behörden und Verteidigung handhabbar ist.

Nach dem Entwurf soll das neue Gesetz grundsätzlich am ersten Tag des siebten Monats nach seiner Verkündung in Kraft treten. Einzelne Vorschriften zur Übertragung von Strafverfahren innerhalb der EU sollen bereits zum 1. Februar 2027 gelten. Solange das Gesetzgebungsverfahren nicht abgeschlossen und das Gesetz nicht verkündet ist, bleiben diese Regelungen jedoch Planung – nicht geltendes Recht.

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